В этом месяце Министерство обороны США обнаружило, что оно не может финансировать совместные военные действия, обучение и учения или проводить большую часть мероприятий, подпадающих под общую рубрику “сотрудничество в области безопасности”, в Панаме и Чили. Решение в данном случае определяется не внутриполитической динамикой этих стран, а уровнем их доходов. И Габриэль Борич из Чили, и Лаурентино Кортиз из Панамы приняли участие в Саммите Америк в этом месяце в Лос-Анджелесе, что, вероятно, является сильным сигналом их заинтересованности в продолжении прочных отношений с Соединенными Штатами. Но Чили в прошлом году была классифицирована Всемирным банком как страна с высоким уровнем дохода и в этом году снова превысила порог дохода. Панама была классифицирована как таковая в прошлые годы, затем опустилась до более низкого уровня дохода, только чтобы снова подняться до высокого уровня дохода, согласно группировкам стран Всемирного банка, опубликованным 1 июля. Поскольку они являются высокодоходными, Министерство обороны не может финансировать мероприятия по сотрудничеству в области безопасности, разрешенные в главе 16, которые являются почти всеми видами деятельности по сотрудничеству в области безопасности.
Кодекс США (раздел 10, раздел 312) определяет, что средства на сотрудничество в области безопасности “могут использоваться только для оплаты расходов и специальной компенсации персоналу из развивающихся стран”. В том же разделе объясняется, что термин “развивающаяся страна” имеет значение, предписанное Министром обороны». Нынешняя версия этого значения изложена в служебной записке заместителя министра обороны по вопросам политики от 15 мая 2017 года. В памятке уточняется, что страны считаются “развивающимися”, если они не относятся к категории стран с “высоким уровнем дохода” по классификации Всемирного банка. Всемирный банк публикует свои страновые группировки по годам в июле, и эта классификация определяет расходы на следующий год: классификация, опубликованная в следующем месяце, решает, могут ли Соединенные Штаты тратить деньги на сотрудничество в области безопасности на Панаму в течение всего 23 финансового года. Это решение влияет на сотрудничество с июля по июнь следующего года. Он не синхронизирован с календарем финансового года, что означает, что теоретически, если на следующей неделе страна будет объявлена страной с высоким уровнем дохода, деятельность по сотрудничеству в области безопасности, которая основывается на разделе 312, немедленно прекратится до конца финансового года и в середине следующего календарного года.
В этом смысле классификация Всемирного банка определяет, с кем Министерство обороны может сотрудничать в области безопасности. Министр обороны может “санкционировать оплату таких расходов и специальную компенсацию для персонала из страны, отличной от развивающейся страны” на индивидуальной основе. Исключения должны запрашиваться отдельными подразделениями Министерства обороны и должны быть обоснованы как “необходимые для реагирования на чрезвычайные обстоятельства и отвечающие интересам национальной безопасности Соединенных Штатов”. Такой порог может быть трудно преодолеть практически в любом случае, и тем более в случае стран развивающегося мира. На практике, если страна достигает “высокого дохода”, расходы США на сотрудничество в области безопасности с этой страной практически исчезнут.
Всемирный банк использует строгую систему сортировки стран по доходам. Банк классифицирует страны в соответствии с их валовым национальным доходом (ВНД) на душу населения, рассчитанным с использованием метода Атласа. ВНД — это общая сумма денег, заработанных населением и предприятиями страны, независимо от того, где они находятся. Это больше, чем валовой внутренний продукт (ВВП), который учитывает только то, что производится в пределах границ страны. Метод Atlas сглаживает колебания цен и обменных курсов. Чтобы пороговые значения классификации доходов оставались фиксированными в реальном выражении, пороговые значения ежегодно корректируются с учетом инфляции с использованием дефлятора специальных прав заимствования. Для групп стран, опубликованных в июле 2021 года, страна классифицируется как страна с высоким уровнем дохода, если ее ВНД на душу населения (с использованием метода Atlas) превышает 12 695 долларов США.
Большинство стран региона Латинской Америки и Карибского бассейна никогда не попадали в категорию стран с высоким уровнем дохода: Белиз, Боливия, Бразилия, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Доминика, Доминиканская Республика, Эквадор, Сальвадор, Гренада, Гватемала, Гайана, Гондурас. Это страны, с которыми сотрудничество в области безопасности продолжалось на протяжении долгого времени (или, по крайней мере, не было затруднено ограничениями, связанными с доходом). Однако с 2000 года шесть стран региона достигли высокого уровня дохода: Антигуа и Барбуда (2002 год), Барбадос (2000 год), Чили (2012 год), Панама (2017 год), Сент-Китс и Невис (2011 год) и Уругвай (2012 год). Из них Антигуа и Барбуда, Барбадос и Панама с тех пор скатились вниз.
Барбадос прокатился на американских горках. Карибская нация с населением 287 000 человек имела высокий доход в 2000 и 2001 годах, высокий доход (и, следовательно, не имела права на финансирование сотрудничества США в области безопасности) в следующем году, а затем вернулась к доходу выше среднего в 2003-2005 годах. В 2006 году он снова вышел на высокий уровень дохода и остался там. В прошлом году его ВНД на душу населения составил 14 350 долларов, что менее чем на 2000 долларов выше пороговой отметки. Весь его ВВП в 4,42 миллиарда долларов ближе к собственному капиталу самого известного гражданина (собственный капитал Рианны составляет 1,7 миллиарда долларов), чем к ВВП ближайшего соседа с высоким уровнем дохода (ВВП Тринидада и Тобаго составляет 21,59 миллиарда долларов). Хотя Барбадос достиг высокого уровня развития человеческого потенциала (измеряемого добавлением лет обучения в школе и ожидаемой продолжительности жизни к ВНД на душу населения), его национальный доход был компонентом развития, который увеличивался медленнее всего. Национальный доход имеет ключевое значение для расходов на безопасность и сотрудничество в области безопасности. ВНД Барбадоса на душу населения в размере 14 350 долларов составляет треть от ВНД Канады, страны, которая относится к той же классификации, что и карибский остров.
Панама, родина Панамского канала и одно время штаб-квартира Южного командования США, пережила похожее путешествие. ВНД центральноамериканской страны вырос достаточно, чтобы достичь высокого уровня дохода в 2017 году, и оставался таким до 2020 года, когда он опустился до уровня выше среднего. Годы, когда Панама была страной с высоким уровнем дохода, совпали с созданием раздела 312. В течение этого времени финансирование мероприятий по сотрудничеству в области безопасности было ограничено. Это означало, что, например, военнослужащие могли проходить обучение в Соединенных Штатах, если Панама покрывала расходы (или компонент Министерства обороны, организующий обучение, получал отказ). В 2020 году ВНД Панамы на душу населения снизился до 12 420 долларов, что означает, что в 21 и 22 финансовых годах вооруженные силы страны имели право на финансирование сотрудничества в области безопасности. Собственные отчеты Всемирного банка свидетельствуют о том, что доходы Панамы с тех пор восстановились, что потенциально делает ее снова слишком богатой для сотрудничества со стороны Соединенных Штатов.
Хотя проблема ограничения сотрудничества в области безопасности развивающимися странами, как это определено Всемирным банком, важна для Латинской Америки, это не единственный регион, где это произошло. В Африке Экваториальная Гвинея и Маврикий вышли из группы стран с высоким уровнем дохода (в 2015 и 2020 годах соответственно), но могут снова подняться. Экваториальная Гвинея почти наверняка так и сделает. Нефтяная рента составляет более пятой части доходов страны. Нынешний рост цен на нефть может привести к столь значительному росту ВНД Экваториальной Гвинеи, что он превысит порог высокого дохода. В Европе Хорватия, Венгрия, Латвия и Мальта достигли высокого уровня доходов только для того, чтобы снова упасть и снова подняться. В Азии Науру постигла та же участь. Влияние изменений в этих странах может быть не таким сильным, как в Латинской Америке. Упор Министерства обороны на стратегическую конкуренцию означает, что финансирование деятельности во всех этих странах может быть легко оправдано необходимостью конкурировать с Россией и Китаем. Однако, чтобы было ясно, Россия конкурирует за Латинскую Америку. Только на этой неделе Никарагуа разрешила российским войскам, самолетам и кораблям въезжать в центральноамериканскую страну для обучения и других целей. Китай также инвестирует и конкурирует за Латинскую Америку, и делает это без ограничений, связанных с доходом.
Ограничение финансирования сотрудничества в области безопасности странами с доходами ниже определенного порога снижает способность Министерства обороны эффективно конкурировать в развивающемся мире. В то время как Соединенные Штаты стремятся быть “предпочтительным партнером” для стран Северной и Южной Америки, их ограничения на сотрудничество рискуют сделать его ненадежным. Вместо того, чтобы быть надежным и надежным партнером, ограничение сотрудничества и привязка ограничений к уровню дохода предполагает, что в отличие от преданных партнеров, которые обещают оставаться вместе, будь они богаче или беднее, Соединенные Штаты готовы отойти в сторону, если ситуация их партнера улучшится.
Случай сотрудничества с Панамой, пожалуй, является наиболее тревожным в регионе. Всемирный банк впервые включил страну в список стран с высоким уровнем дохода в июле 2018 года (используя данные за 2017 год). Это означало, что на 2019 финансовый год (который начался в октябре 2018 года) Министерство обороны не могло финансировать мероприятия по сотрудничеству в области безопасности с Панамой, поскольку страна больше не была “развивающейся страной” в соответствии с определением, принятым министром обороны. Всего за год до того, как Панама перешла в категорию стран с высоким уровнем дохода, страна совершила еще один важный переход: она перешла от признания Тайваня к признанию Китайской Народной Республики. Объявление было сделано в июне 2017 года. В июле 2018 года Всемирный банк объявил об изменении классификации Панамы. В октябре 2018 года финансирование Министерством обороны сотрудничества в области безопасности с Панамой было ограничено в соответствии с разделом 312 как раз в тот момент, когда Пекин начал удивлять своего нового партнера. Предлагаемые китайские инвестиции в Панаму включали мосты, порты и даже терминал для круизных судов. Зарождающиеся отношения между Панамой и Китаем еще не включали значительного сотрудничества в области безопасности, хотя, вероятно, главной причиной этого является пристальное внимание со стороны президента Кортизо и внутренняя динамика в Панаме.
В этом смысле классификация Всемирного банка определяет, с кем Министерство обороны может сотрудничать в области безопасности. Министр обороны может “санкционировать оплату таких расходов и специальную компенсацию для персонала из страны, отличной от развивающейся страны” на индивидуальной основе. Исключения должны запрашиваться отдельными подразделениями Министерства обороны и должны быть обоснованы как “необходимые для реагирования на чрезвычайные обстоятельства и отвечающие интересам национальной безопасности Соединенных Штатов”. Такой порог может быть трудно преодолеть практически в любом случае, и тем более в случае стран развивающегося мира. На практике, если страна достигает “высокого дохода”, расходы США на сотрудничество в области безопасности с этой страной практически исчезнут.
Всемирный банк использует строгую систему сортировки стран по доходам. Банк классифицирует страны в соответствии с их валовым национальным доходом (ВНД) на душу населения, рассчитанным с использованием метода Атласа. ВНД — это общая сумма денег, заработанных населением и предприятиями страны, независимо от того, где они находятся. Это больше, чем валовой внутренний продукт (ВВП), который учитывает только то, что производится в пределах границ страны. Метод Atlas сглаживает колебания цен и обменных курсов. Чтобы пороговые значения классификации доходов оставались фиксированными в реальном выражении, пороговые значения ежегодно корректируются с учетом инфляции с использованием дефлятора специальных прав заимствования. Для групп стран, опубликованных в июле 2021 года, страна классифицируется как страна с высоким уровнем дохода, если ее ВНД на душу населения (с использованием метода Atlas) превышает 12 695 долларов США.
Большинство стран региона Латинской Америки и Карибского бассейна никогда не попадали в категорию стран с высоким уровнем дохода: Белиз, Боливия, Бразилия, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Доминика, Доминиканская Республика, Эквадор, Сальвадор, Гренада, Гватемала, Гайана, Гондурас. Это страны, с которыми сотрудничество в области безопасности продолжалось на протяжении долгого времени (или, по крайней мере, не было затруднено ограничениями, связанными с доходом). Однако с 2000 года шесть стран региона достигли высокого уровня дохода: Антигуа и Барбуда (2002 год), Барбадос (2000 год), Чили (2012 год), Панама (2017 год), Сент-Китс и Невис (2011 год) и Уругвай (2012 год). Из них Антигуа и Барбуда, Барбадос и Панама с тех пор скатились вниз.
Панама, родина Панамского канала и одно время штаб-квартира Южного командования США, пережила похожее путешествие. ВНД центральноамериканской страны вырос достаточно, чтобы достичь высокого уровня дохода в 2017 году, и оставался таким до 2020 года, когда он опустился до уровня выше среднего. Годы, когда Панама была страной с высоким уровнем дохода, совпали с созданием раздела 312. В течение этого времени финансирование мероприятий по сотрудничеству в области безопасности было ограничено. Это означало, что, например, военнослужащие могли проходить обучение в Соединенных Штатах, если Панама покрывала расходы (или компонент Министерства обороны, организующий обучение, получал отказ). В 2020 году ВНД Панамы на душу населения снизился до 12 420 долларов, что означает, что в 21 и 22 финансовых годах вооруженные силы страны имели право на финансирование сотрудничества в области безопасности. Собственные отчеты Всемирного банка свидетельствуют о том, что доходы Панамы с тех пор восстановились, что потенциально делает ее снова слишком богатой для сотрудничества со стороны Соединенных Штатов.
Хотя проблема ограничения сотрудничества в области безопасности развивающимися странами, как это определено Всемирным банком, важна для Латинской Америки, это не единственный регион, где это произошло. В Африке Экваториальная Гвинея и Маврикий вышли из группы стран с высоким уровнем дохода (в 2015 и 2020 годах соответственно), но могут снова подняться. Экваториальная Гвинея почти наверняка так и сделает. Нефтяная рента составляет более пятой части доходов страны. Нынешний рост цен на нефть может привести к столь значительному росту ВНД Экваториальной Гвинеи, что он превысит порог высокого дохода. В Европе Хорватия, Венгрия, Латвия и Мальта достигли высокого уровня доходов только для того, чтобы снова упасть и снова подняться. В Азии Науру постигла та же участь. Влияние изменений в этих странах может быть не таким сильным, как в Латинской Америке. Упор Министерства обороны на стратегическую конкуренцию означает, что финансирование деятельности во всех этих странах может быть легко оправдано необходимостью конкурировать с Россией и Китаем. Однако, чтобы было ясно, Россия конкурирует за Латинскую Америку. Только на этой неделе Никарагуа разрешила российским войскам, самолетам и кораблям въезжать в центральноамериканскую страну для обучения и других целей. Китай также инвестирует и конкурирует за Латинскую Америку, и делает это без ограничений, связанных с доходом.
Ограничение финансирования сотрудничества в области безопасности странами с доходами ниже определенного порога снижает способность Министерства обороны эффективно конкурировать в развивающемся мире. В то время как Соединенные Штаты стремятся быть “предпочтительным партнером” для стран Северной и Южной Америки, их ограничения на сотрудничество рискуют сделать его ненадежным. Вместо того, чтобы быть надежным и надежным партнером, ограничение сотрудничества и привязка ограничений к уровню дохода предполагает, что в отличие от преданных партнеров, которые обещают оставаться вместе, будь они богаче или беднее, Соединенные Штаты готовы отойти в сторону, если ситуация их партнера улучшится.
Случай сотрудничества с Панамой, пожалуй, является наиболее тревожным в регионе. Всемирный банк впервые включил страну в список стран с высоким уровнем дохода в июле 2018 года (используя данные за 2017 год). Это означало, что на 2019 финансовый год (который начался в октябре 2018 года) Министерство обороны не могло финансировать мероприятия по сотрудничеству в области безопасности с Панамой, поскольку страна больше не была “развивающейся страной” в соответствии с определением, принятым министром обороны. Всего за год до того, как Панама перешла в категорию стран с высоким уровнем дохода, страна совершила еще один важный переход: она перешла от признания Тайваня к признанию Китайской Народной Республики. Объявление было сделано в июне 2017 года. В июле 2018 года Всемирный банк объявил об изменении классификации Панамы. В октябре 2018 года финансирование Министерством обороны сотрудничества в области безопасности с Панамой было ограничено в соответствии с разделом 312 как раз в тот момент, когда Пекин начал удивлять своего нового партнера. Предлагаемые китайские инвестиции в Панаму включали мосты, порты и даже терминал для круизных судов. Зарождающиеся отношения между Панамой и Китаем еще не включали значительного сотрудничества в области безопасности, хотя, вероятно, главной причиной этого является пристальное внимание со стороны президента Кортизо и внутренняя динамика в Панаме.
Ограничения на финансирование сотрудничества в области безопасности для развивающихся стран не затрагивают все формы сотрудничества в регионе. Усилия по оказанию помощи в области безопасности, санкционированные в соответствии с разделом 22 Кодекса США, осуществляются Государственным департаментом, а не Министерством обороны, и, следовательно, на них не распространяются те же ограничения. Это ограничение затрагивает, в частности, аспекты отношений, которыми управляет Министерство обороны, которые включают в себя такие разнообразные усилия, как совместные учения и наращивание правового потенциала оборонных учреждений. Это различие может быть хорошо понято американскими бюрократами, но плохо переносится на регион, особенно на партнеров, которые рассматривают более одного предложения, когда принимают решения о безопасности и обороне.
Чтобы оставаться конкурентоспособными в регионе, Соединенные Штаты должны в полной мере воплощать в себе надежного партнера, которым они стремятся быть. Для этого может потребоваться переосмысление того, что представляет собой развивающаяся страна для целей сотрудничества в области безопасности. Ограничения, описанные здесь, вступили в силу только в NDAA2017. Прошло пять лет, и сейчас самое время пересмотреть это определение. Страновые группировки Всемирного банка имеют прочную методологическую основу, но не соответствуют цели устойчивого взаимодействия. Лучшей стратегией могло бы быть продолжение следования группам доходов Всемирного банка, но допускающее, чтобы страны считались “неразвивающимися” только после того, как они преодолеют порог дохода и останутся с высоким уровнем дохода в течение пяти лет подряд. Такой подход сохранял бы согласованность с другими правительственными учреждениями, которые также используют определение Всемирного банка, и позволил бы перейти к следующему этапу, который мог бы предоставить этим странам возможность заранее планировать сокращение сотрудничества в области безопасности со стороны Соединенных Штатов. https://warontherocks.com/2022/07/