Военные события на Украине, наряду с ростом напряженности на Ближнем Востоке и в Индо-Тихоокеанском регионе, вызвало множество дебатов. Дебаты о стабильности международного порядка, сплоченности НАТО и многих других. Но для Соединенных Штатов одна важная дискуссия касается размера и возможности расширения американской оборонно-промышленной базы. Эта дискуссия давно назрела.
В прошлом году заместитель министра обороны Колин Каль свидетельствовал Конгрессу, что “конфликт на Украине показал, что, откровенно говоря, наша оборонно-промышленная база была не на том уровне, который нам был нужен для производства боеприпасов”. Но проблема с боеприпасами является скорее симптомом, чем причиной, с экономической точки зрения чем-то вроде “опережающего показателя”.
Нехватка боеприпасов отражает реальность производственной базы, которая за последние тридцать лет сократилась с шестнадцати до пяти заводов по производству боеприпасов. Но это всего лишь конкретное отражение общей проблемы, касающейся самолетов, надводных кораблей, подводных лодок, ракет и наземных боевых машин.
Проще говоря, основной вопрос заключается в следующем: достаточно ли велика нынешняя американская оборонно-промышленная база? И если нет, что нам следует с этим делать?
Давайте вернемся к истокам стойкого мифа – об огромных размерах американского “военно-промышленного комплекса”.
Когда президент Дуайт Эйзенхауэр произносил свою прощальную речь в январе 1961 года, в его комментариях содержалось предостережение: “Мы должны остерегаться приобретения военно-промышленным комплексом неоправданного влияния, желаемого или непрошеного”. Хотя Эйзенхауэр также предостерегал от недостаточной военной подготовленности, его комментарий о “военно-промышленном комплексе” стал той фразой, из-за которой запомнилась речь. И, несмотря на то, что прошло более шестидесяти лет, фраза сохранилась, хотя сам “комплекс” — нет.
На момент выступления Эйзенхауэра около пятнадцати компаний из списка Fortune 100 были вовлечены в оборонную деятельность. Но, как группа, эти пятнадцать работали в убыток, поскольку компании и их клиенты из Пентагона все еще находили подвижную “ценовую точку”. Оборонный бизнес изменился после Второй мировой войны, перейдя из сферы, в основном, государственной – теперь известной как “система арсеналов” — в коммерческий сектор. Что характерно, два первых министра обороны Эйзенхауэра, Чарльз Уилсон и Нил Макэлрой, были бывшими руководителями корпораций.
Когда президент Рональд Рейган в 1981 году приступил к “наращиванию обороноспособности”, оборонно-промышленная база переживала огромный рост. В ней было задействовано более сорока крупных компаний, четырнадцать из которых могли проектировать и производить высокоэффективные военные самолеты. Сегодня их всего три.
После окончания холодной войны американская оборонно-промышленная база сократилась с этих сорока или более фирм до пяти, что было вызвано изменением стратегических обстоятельств и приоритетов федерального бюджета.
Данные Fortune за 2023 год показывают, что в топ–100 входят только три фирмы, работающие в аэрокосмическом и оборонном секторе (A&D) — Raytheon Technologies, Boeing и Lockheed Martin. В более крупном списке Fortune 500 их восемь, а в списке Fortune 1000 — шестнадцать.
И почему это произошло? Все началось ранней осенью 1993 года, когда министр обороны Лес Аспин пригласил группу из пятнадцати лидеров оборонной промышленности на ужин в Пентагон. Уильям Перри, тогдашний заместитель министра (и возможный преемник) Аспина, выступил с презентацией. Как и предсказывалось, лидерам отрасли это не понравилось. В оборонной промышленности эта встреча стала известна как “тайная вечеря”.
Послание Перри было простым. Хотя администрация президента Джорджа Буша-старшего уже осуществила серьезные сокращения программ оборонных закупок, их будет еще больше. С падением Берлинской стены в ноябре 1989 года и ослаблением напряженности времен холодной войны многие ранее запланированные оборонные программы уже были свернуты или отменены, но Перри показал, что эти предыдущие сокращения были не концом, а только началом.
Короче говоря, многие из крупных проектов, которые руководители, присутствовавшие на ужине, заказали заранее, должны были завершиться досрочно для “удобства правительства”.
Примечательными примерами стали бы две программы: бомбардировщик-невидимка Northrop B–2 – сокращение со 132 самолетов до 20 и подводная лодка Seawolf компании General Dynamics — сокращение с 30 кораблей до трех. Эти сокращения оставили обе компании без рабочей силы и инфраструктуры, которые они не могли поддерживать.
Окончание холодной войны, казалось, оправдывало многие из этих сокращений. Приостановка усилий по модернизации рассматривалась как разумный риск. Но используемый расчет рисков не в полной мере учитывал возможность того, что после закрытия сложных производственных мощностей будет трудно восстановить.
На ужине Аспин и Перри посоветовали руководителям оборонных ведомств сократить накладные расходы, закрыть объекты и рассмотреть возможность консолидации. Но они не предложили никаких указаний относительно того, как должна проходить эта консолидация; они просто сказали: “сделайте это”. И в течение следующих пяти лет они это делали.
Некоторые официальные лица Пентагона утверждают, что сокращение и консолидация промышленности были “запланированы”. Это было не так. Правительство США начало процесс, а затем остановило его. То, что произошло между 1993 и 1998 годами, было бессистемным набором решений, принятых бизнес-лидерами на основе рыночных и финансовых условий компании, без грандиозного плана, предоставленного правительством, просто началом и концом.
Сам Уильям Перри признался бы в этом в 2016 году. Оглядываясь назад, Перри чувствовал: “Нам было бы лучше иметь больше небольших фирм, чем несколько крупных”. Но Норм Огастин из Lockheed Martin возразил, что исход Перри никогда не был предрешен, заявив: “Выбор, который нам был предоставлен, точнее охарактеризовать как выбор между десятью слабыми конкурентами с сомнительным будущим или двумя сильными с обнадеживающим будущим”.
Тем не менее, сокращение, инициированное на тайной вечере для частных организаций, — это только одна часть истории. Одновременно происходил процесс реорганизации и закрытия базы Конгресса, широко известный как “BRAC”. В ходе пяти “раундов” BRAC было закрыто около 350 военных объектов, включая несколько принадлежащих правительству производственных площадок, что наиболее важно — заводы по производству боеприпасов и верфи.
Это также было серьезным изменением. Во время Первой мировой войны, а затем и во время Второй мировой войны правительство Соединенных Штатов создало около 92 заводов по производству боеприпасов. Но после Второй мировой войны, как и следовало ожидать, многие из них были быстро закрыты. К 1964 году насчитывалось 26 действующих заводов, но к концу холодной войны их было только 16. Сегодня их пять, все государственные объекты, которые эксплуатируются подрядчиками.
Ситуация с верфями еще более показательна. В конце Второй мировой войны Военно-морской флот содержал и управлял двенадцатью военно-морскими верфями, способными как проектировать, так и строить военные корабли. Сегодня их четыре, в основном благодаря BRAC.
В настоящее время военно–морской флот зависит только от девяти верфей — пяти, находящихся в частной собственности и управляемых, плюс четырех государственных верфей. Но государственные верфи не занимаются оригинальным проектированием и строительством. Их роль ограничивается заправкой ядерного топлива, ремонтом и капитальной переделкой. Пять частных верфей, все принадлежащие крупным компаниям оборонной промышленности General Dynamics и Huntington Ingalls, занимаются первоначальным проектированием и строительством.
Такая небольшая база затрудняет расширение судостроения в достаточной степени, чтобы довести военно-морской флот до желаемого уровня в 320 кораблей. И все это при том, что военно-морской флот Китая стал крупнейшим в мире, сохраняя гораздо большую базу верфей, чтобы расти еще больше.
После Второй мировой войны американская судостроительная промышленность, призванная на службу во время войны, в значительной степени исчезла, ее заменили азиатские верфи. Несколько оставшихся верфей США в основном существуют только благодаря Закону Джонса, части законодательства времен Первой мировой войны, которая требует, чтобы суда, перевозящие товары между американскими портами, были построены американцами и имели экипаж. Попытки военно-морского флота использовать несколько оставшихся верфей меньшего размера не увенчались успехом.
Эти ограничения усугубляются другой реальностью. Поскольку современные военные и военно-морские системы значительно сложнее, чем в прошлом, на их создание уходит значительно больше времени. Во время Второй мировой войны авианосцы класса «Эссекс» стали основой Тихоокеанской кампании. Четырнадцать из возможных двадцати четырех кораблей этого класса вступили в строй до конца войны.
История Essex-класса контрастирует с текущим производством автомобилей Ford-класса carriers. Верфи Newport News, построившей восемь авианосцев класса Essex за четыре года с 1941 по 1945 год, потребовалось восемь лет с 2009 по 2017 год, чтобы построить USS Gerald R. Ford. Текущие планы предполагают строительство второго корабля класса «Форд» в течение десяти лет. И сегодня «Ньюпорт Ньюс» — единственная верфь, которая может строить авианосцы для США. В отличие от этого, корабли класса «Эссекс» производились на пяти разных верфях.
Итак, что же все это нам дает? Как многие говорили, первым шагом к решению проблемы является признание того, что она существует. Такое признание не всегда очевидно. Хотя многие аналитики в области национальной безопасности были далеки от удивления вторжением президента России Владимира Путина в Украину в феврале 2022 года, сам ход войны стал чем-то вроде откровения. Мало кто ожидал, что она продлится так долго и что на нее будет потрачено такое огромное количество боеприпасов и артиллерийских снарядов. Глобальные амбиции Китая были более предсказуемыми.
Через пять лет после окончания Первой мировой войны президент Кэлвин Кулидж по настоянию нью-йоркского финансиста Бернарда Баруха, который возглавлял Совет военной промышленности во время Первой мировой войны, основал Армейский промышленный колледж для подготовки военных офицеров для взаимодействия с промышленностью и, как мы надеемся, обеспечения того, чтобы медленная мобилизация времен Первой мировой войны не повторилась. Барух заявил: “Я хочу основать небольшую школу… , чтобы сохранить опыт и поддерживать связь с промышленностью”.
Первоначально у “маленькой школы” Баруха была главная миссия: изучение промышленной мобилизации во время войны. Первоначальная концепция школы увенчалась успехом. К декабрю 1940 года, когда Европа вновь была охвачена войной, а над Тихим океаном сгущались темные тучи, президент Франклин Рузвельт заявил, что Соединенные Штаты должны стать “Арсеналом демократии”. И так оно и было.
Но со временем миссия “маленькой школы” сместилась с изучения промышленной мобилизации на простое обучение лидеров управлению материально-техническими ресурсами.
Возможно, настало время для промышленной мобилизации, чтобы снова привлечь внимание, на которое рассчитывал Барух. Нам нужно знать, “что у нас есть, что нам нужно, и как и где мы можем это получить”. Нам нужно полностью понимать ключевые источники как сырья, так и ключевых компонентов. Министерству обороны необходимо лучше понимать финансовую мотивацию и оценку рисков коммерческих фирм на оборонном рынке. Возможно, правительству придется рассмотреть вопрос о поддержании избыточных мощностей в определенных ключевых областях, мощностей, которые, по-видимому, не имеют непосредственной необходимости, но были бы необходимы во время сложного, затяжного конфликта.
Пентагон скоро опубликует пересмотренную Национальную оборонно-промышленную стратегию. Как и аналогичные усилия, она, вероятно, будет скорее желательной, чем оперативной, но это необходимое начало. И нам нужно начинать.
M. Thomas Davis is a retired Army Colonel who worked on major pentagon budget issues. He is also a retired senior defense industry executive.
Источник: https://www.realcleardefense.com/articles/2023/12/13/the_us_defense_industrial_base_998595.html