Комиссия по ядерному регулированию (NRC) никогда не была полностью независимым агентством, но это не обязательно является проблемой.
автор: Адам Стейн
А. Блэкмун.
В февральском указе администрация Трампа заявила, что так называемые «независимые регулирующие органы» обладают слишком большой исполнительной властью, не неся ответственности перед президентом. Согласно указу, эти органы, включая Комитет по ядерному регулированию (NRC), Федеральную комиссию по связи и Агентство по охране окружающей среды, а также многие другие, должны будут представлять все решения по вопросам регулирования в Белый дом до их окончательного утверждения.
В мае был издан ряд указов, касающихся ядерной энергетики, в том числе один, предписывающий реформу Комиссии по ядерному регулированию (NRC) . Этот указ вызвал волну возмущения в Вашингтоне, последствия которой ощущаются до сих пор, в том числе и среди защитников ядерной отрасли, которые годами работают над реформированием NRC и модернизацией ядерных норм для обеспечения роста отрасли. Что этот указ означает для NRC, ее независимости от политических структур и для прогресса в борьбе за модернизацию регулирования, пока остается неясным.
В июне Белый дом внезапно уволил комиссара Кристофера Хэнсона, назначенного демократами, срок полномочий которого истекал в 2029 году. За этим последовало спорное заявление, приписываемое руководителю DOGE в Комиссии по ядерному регулированию (NRC), о том, что он ожидает, что агентство будет «автоматически утверждать» проекты реакторов, уже одобренные Министерством энергетики. Члены Конгресса , а также бывшие комиссары и сотрудники NRC отреагировали на это заявление, предупредив, что оно рискует политизировать контроль за безопасностью. Однако большинство участников этой дискуссии не понимают сути независимости Комиссии по ядерному регулированию (NRC) или истории её создания. Действительно, Комиссия по ядерному регулированию (NRC) должна оставаться регулирующим органом, обладающим полномочиями и возможностями для принятия необходимых мер для выполнения своего законодательного мандата, а также независимым от ядерной промышленности и не подверженным ее влиянию. Однако, когда речь заходит о независимости NRC от других частей федерального правительства — факторе, определяющем способность NRC выполнять свои законодательные обязательства, — реальность оказывается сложнее. Короче говоря, NRC никогда не была полностью независима от других частей правительства; вместо этого она построена на многоуровневой системе независимости и надзора.
Независимость, необходимая для достижения целей, установленных законом.
Закон об атомной энергии 1954 года (AEA) учредил Комиссию по атомной энергии (AEC), обладающую полномочиями в отношении атомных материалов и технологий, включая энергетическое, промышленное и медицинское применение, а также для проведения исследований и разработок. Структура Комиссии была использована для обеспечения того, чтобы члены, обладающие широким кругом технических знаний, могли принимать решения по вопросам лицензирования и были независимы от влияния промышленности.
Закон о реорганизации энергетики 1974 года (ERA) упразднил Комиссию по атомной энергии (AEC) и учредил Комиссию по ядерному регулированию (NRC) из пяти членов, которая взяла на себя функции лицензирования и регулирования от AEC. Комиссия по ядерному регулированию (NRC) была создана для «содействия сбалансированному и тщательно контролируемому регулированию бурно развивающейся атомной энергетики» отдельно от деятельности по развитию и продвижению, осуществляемой вновь созданным Управлением по исследованиям и разработкам в области энергетики (ERDA). В окончательной версии ERA NRC названа «независимой регулирующей комиссией», а ERDA — «независимым исполнительным агентством». Позже ERDA была включена в состав Министерства энергетики.
Конгресс, посредством Закона об атомной энергии (AEA), наделяет Комиссию полномочиями напрямую устанавливать политику и правила. В частности, Комиссия имеет право определять, какие требования она считает целесообразными и необходимыми для получения лицензии на эксплуатацию, а также предпринимать действия для выполнения своего законодательного мандата. Важно отметить, что только члены Комиссии могут выдавать лицензии на реакторы, а не сотрудники Комиссии по ядерному регулированию (NRC), президент или любой другой политический или бюрократический руководитель. И если реактор соответствует установленным требованиям, Комиссия не имеет права отказывать в выдаче лицензии. Миссия Комиссии по ядерному регулированию заключается в обеспечении надлежащей защиты здоровья и безопасности населения, общей обороны и безопасности, а также защите окружающей среды, одновременно максимально увеличивая вклад ядерных технологий в общее благополучие. Это определяет приоритеты политики Комиссии по ядерному регулированию; она всегда должна способствовать развитию ядерных технологий, одновременно требуя необходимой строгости и защиты.
В кратком изложении дела «Сигель против Комиссии по атомной энергии» (1968 г.) судья Карл Макгоуэн из Апелляционного суда США определил независимость комиссии как ключевой фактор успеха Комиссии по ядерному регулированию, написав, что Конгресс принял «регулятивную схему, которая практически уникальна по степени широкой ответственности, возложенной на управляющее агентство, и не содержит строгих предписаний в его уставе относительно того, как оно должно действовать для достижения установленных законом целей». Такой уровень независимости крайне важен для предотвращения стимулов или давления с целью одобрения технологии или приложения, не соответствующих миссии агентства. Такие стимулы могут возникнуть в случае, когда оказывалось давление с целью завершения проекта, но оценка безопасности либо не была завершена, либо показала, что проект не должен быть завершен. Именно такая независимость крайне важна для предотвращения подрыва работы Комиссии по ядерному регулированию (NRC) на благо общества и развитие ядерных технологий со стороны внешних сторон — будь то президентская администрация, отраслевые группы или офисы Конгресса.
Но Комиссия по ядерному регулированию никогда не была полностью независимой.
Администрации президентов и Конгресс всегда оказывали политическое влияние на Комиссию. Поскольку члены Комиссии назначаются президентом и утверждаются Сенатом, Комиссия по ядерному регулированию никогда не была полностью независима от политики. Конгресс понимал это при первоначальном создании Комиссии и потребовал, чтобы не более трех членов Комиссии могли быть от одной политической партии, чтобы «поддерживать политический баланс», а также установил пятилетние сроки полномочий с поэтапной сменой членов для обеспечения стабильности регулирования.
В прошлом назначения использовались для реализации политических целей более высокого уровня. Комиссаров назначали с целью ужесточения или ужесточения регулирования, обеспечения баланса, прекращения работ по хранению отработанного ядерного топлива на АЭС Юкка-Маунтин или расширения регулирования в ответ на инцидент на АЭС Фукусима-Дайичи. В течение своего срока полномочий некоторые комиссары держатся на расстоянии от выборных должностных лиц, другие же активно взаимодействуют с Конгрессом и администрацией. Для работы Комиссии также необходимо, чтобы бюджеты утверждались Президентом через Управление по бюджету и управлению, а в последнее время — правилами, утверждаемыми Управлением информации и регулирования. Президент также имеет право в соответствии с Законом об оценке воздействия на окружающую среду (AEA) отстранять членов Комиссии по уважительным причинам, определяемым как неэффективность, неисполнение обязанностей или злоупотребление служебным положением. Это механизм контроля, призванный предотвратить задержание в должности членов Комиссии, не выполняющих свои обязанности. Однако этот механизм используется крайне редко, даже когда Комиссия неэффективно выполняет свои обязанности. С момента принятия Конгрессом в 2019 году Закона об инновациях и модернизации в ядерной энергетике, предусматривающего реформу регулирования, Комиссия в среднем тратила 270 дней на голосование по политическим и нормативным актам, представленным сотрудниками, несмотря на внутренние процедуры, устанавливающие стандарт завершения голосования в течение 18-60 дней. За этот период только 20% голосований были завершены вовремя. Несмотря на это, ни одна администрация не пыталась уволить членов Комиссии, пренебрегающих своими обязанностями.
Отдельно стоит отметить, что в 2011 году четыре члена Комиссии направили беспрецедентное письмо руководителю аппарата президента Обамы, выразив серьезную обеспокоенность по поводу злоупотреблений и запугивания со стороны бывшего председателя Яцко в отношении сотрудников Комиссии по ядерному регулированию и ACRS с целью заставить их выполнять приказы. Демократы в Конгрессе продолжали поддерживать его, называя « лучшим председателем Комиссии по ядерному регулированию за всю ее историю », в то время как республиканцы в Конгрессе опубликовали доклад , в котором утверждалось, что Яцко скрывал информацию от других членов Комиссии и что его решения могут рассматриваться как отсутствие поддержки администрации Обамы — параллель с нынешними опасениями. Вместо того чтобы сместить его с поста председателя или лишить должности члена Комиссии, руководитель аппарата президента Обамы поручил Комиссии обратиться за помощью к третьей стороне и молча оказывал давление на Яцко, чтобы тот ушел в отставку по собственному желанию, оставив проблему нерешенной еще на семь месяцев. Однако смена администрации и политическая ситуация могут повлиять на стабильность Комиссии. Комиссия по ядерному регулированию (NRC) работает значительно менее эффективно, когда в её составе всего три члена. Например, время ожидания голосования увеличилось в период с середины 2016 года по середину 2018 года, когда в комиссии было всего три члена. Это отчасти связано с тем, что для принятия решения требуется голос как минимум трёх членов комиссии , и один из них может воздержаться от голосования (т.е., использовать «карманное вето»), чтобы избежать принятия решения. «Карманное вето» часто используется одним членом комиссии от партии для блокирования прогресса по политическим причинам, и оно становится всё более распространённым. Решение президента не выдвигать кандидатуры новых членов комиссии, чтобы избежать ситуации с «карманным вето», или решение Сената задерживать или блокировать выдвижение кандидатур для увековечивания тупиковой ситуации в NRC также является политическим решением.
Конгресс также оказывает влияние посредством надзорной деятельности. В прошлом члены Конгресса определяли состав Комиссии и решали такие вопросы, как обращение с отработанным ядерным топливом. Конгресс может принимать и принимал законы, которые направляли действия Комиссии по ядерному регулированию или отменяли ее политику. Например, Конгресс вынудил Комиссию по ядерному регулированию отменить свою политику в отношении регулирования рисков, которые считаются не подлежащими регулированию. Опасения по поводу влияния президента на Комиссию по ядерному регулированию не вызывают ни большего, ни меньшего беспокойства, чем давление Конгресса на Комиссию. Но так было всегда, и это сделано намеренно. Необходимы сдержки и противовесы, и эти сдержки существуют на более высоком уровне, чем техническая работа по выполнению миссии Комиссии по ядерному регулированию, которая обеспечивает безопасность и защиту окружающей среды.
Независимость и механизмы обеспечения гарантий в рамках Национального реестра граждан.
Хотя большая часть дискуссий о независимости Комиссии по ядерному регулированию (NRC) связана с независимостью комиссии от президентских администраций и Конгресса, внутри самого агентства существует множество уровней независимости, которые остаются крайне важными для выполнения NRC своих уставных обязательств. Фактически, NRC функционирует через три относительно независимые структуры: саму Комиссию, сотрудников NRC и Консультативный комитет по гарантиям безопасности реакторов (ACRS), который является механизмом, проверяющим технические детали всех решений о выдаче лицензий.
Сотрудники Комиссии по ядерному регулированию (NRC) проводят оценки безопасности и воздействия на окружающую среду в значительной степени независимо от Комиссии, уделяя им пристальное внимание с технической точки зрения. В зависимости от вида лицензионной деятельности, результаты оценок могут быть опубликованы для общественного обсуждения или открыты для вмешательства третьих сторон. После завершения оценки в Комиссию направляются отчеты, в которых подробно описывается, соответствует ли заявка требованиям нормативных актов, вместе с рекомендациями сотрудников. Затем Комиссия самостоятельно рассматривает отчеты, рекомендации сотрудников, информацию от ACRS и комментарии общественности. Комиссия обязана провести слушание по вопросу выдачи лицензии с участием сотрудников и заявителя, и в конечном итоге Комиссия должна принять решение о выдаче лицензии. Члены Комиссии по-прежнему могут оказывать давление на сотрудников, игнорируя их рекомендации, изменяя политику ведомства или избегая голосования по определенным вопросам в течение длительного времени, если они не согласны с сотрудниками или предложенными ими вариантами. Например, предложенное в 2017 году правило по кибербезопасности игнорировалось годами и было окончательно отозвано в 2025 году. Окончательное правило по обеспечению готовности к чрезвычайным ситуациям для перспективных реакторов ожидало голосования Комиссии более 18 месяцев и продвинулось вперед только благодаря настояниям внешних групп.
Существуют дополнительные меры защиты, гарантирующие возможность сотрудникам давать независимые рекомендации. Закон об охране труда и технике безопасности четко определяет защиту лиц, сообщающих о нарушениях. В случае менее серьезных проблем сотрудники могут использовать систему «различных профессиональных мнений» (DPO), чтобы добиться пересмотра вопросов безопасности. Процесс DPO неэффективен и может быть улучшен, но он все еще выполняет свою функцию.
Комитет по консультативным комитетам (ACRS) функционирует как независимый комитет в соответствии с Законом о федеральных консультативных комитетах. Закон об атомной энергии (AEA) требует от комитета ACRS рассматривать все решения о выдаче лицензий и предоставлять независимую рекомендацию Комиссии. ACRS работает посредством открытых заседаний, и его рекомендации находятся в открытом доступе. Его мандат заключается в консультировании Комиссии по вопросам безопасности и надежности конструкций реакторов, заявок на получение лицензий, а также предлагаемых правил и руководящих указаний Комиссии по ядерному регулированию (NRC). По закону, комитет должен состоять из признанных экспертов в области инженерии, оценки рисков, материаловедения и смежных дисциплин. ACRS должен рассматривать и представлять отчеты по всем заявкам на получение разрешений на строительство реакторов, лицензиям на эксплуатацию, продлению лицензий и существенным поправкам к лицензиям для гражданских ядерных реакторов.
В рамках этой структуры AEA предполагала, что ACRS будет функционировать как постоянный, технически ориентированный механизм обеспечения безопасности, работающий независимо от сотрудников NRC, чтобы гарантировать независимый технический контроль за решениями регулирующих органов. Прозрачность обеспечивает дополнительный контроль за действиями агентства. Участие общественности и ее принятие имеют решающее значение для миссии NRC по обеспечению использования ядерных технологий. Воспринимаемая потеря независимости решений в пользу политических предписаний быстро подорвет доверие общественности. Признавая это, недавний указ президента обязал реформы NRC также «поддерживать ведущую репутацию Соединенных Штатов в области ядерной безопасности».
Независимость Комиссии по ядерному регулированию (NRC) должна означать нечто большее, чем просто чрезмерную независимость комиссара от влияния федеральных властей или промышленности. Соглашение об оценке воздействия на окружающую среду (AEA) установило внутри агентства уровни независимости, которые служат для поддержания эффективной и результативной работы. Защита внутренней независимости персонала NRC и ACRS, наряду с внешней прозрачностью, остается критически важной.
Заключение
Независимость Комиссии по ядерному регулированию (NRC) может быть не совсем точным названием. Хотя Комиссия и оставалась независимой от ядерной промышленности, она всегда была, по крайней мере частично, зависима от текущей политической ситуации — и это было сделано намеренно. Закон об атомной энергии (AEA) и Закон о равных правах (ERA) создали NRC и её предшественницу с чёткой системой сдержек и противовесов сверху донизу, признавая при этом, что смена президентских администраций и руководства Конгресса в конечном итоге будет играть роль в том, кто входит в состав Комиссии и чему отдаётся приоритет. Хотя крайне важно, чтобы Комиссия по ядерному регулированию (NRC) оставалась независимой от отрасли, которую она регулирует, не менее важно поддерживать и внутренний механизм сдержек и противовесов — между комиссарами, сотрудниками и ACRS. В конечном счете, сосредоточенность на эффективном и результативном выполнении миссии NRC — это стандарты, которые нельзя нарушать: защита общественного здоровья и окружающей среды при одновременном обеспечении использования ядерных технологий на благо общества.