По мере роста списка того, что считается «историческим», создавать новую инфраструктуру становится все труднее.
автор: Элизабет Маккарти
В начале 2005 года один из крупнейших проектов общественных работ в истории Америки должен был вот-вот попасть в Национальный реестр исторических мест. Системе автомагистралей между штатами, запущенной в соответствии с Законом о федеральной помощи автомобильным дорогам 1956года, в июне 2006 года исполнилось бы 50 лет — возраст, когда федеральное законодательство рассматривает это место как потенциально историческое. Должностным лицам, ответственным за соблюдение закона об охране природы страны, нужно было придумать, как справиться с этим надвигающимся потоком работы. Если учесть, что 46 700 миль, пройденных системой, соответствуют требованиям, это приведет к пересмотру истории каждого проекта по ремонту дорожного покрытия и замене ограждений, финансируемого из федерального бюджета.
Вместо того чтобы взять на себя это бремя, Консультативный совет по сохранению исторических памятников освободил всю систему автомагистралей между штатами от действия правил сохранения исторических памятников. Совет принял правило, освобождающее федеральные агентства от обязанности рассматривать последствия своих действий для межштатной автомагистрали как исторического достояния, оставляя за собой право рассматривать только короткий список индивидуально значимых мостов и развязок. Действуя параллельно, Конгресс в том же году принял закон, освобождающий основную часть системы от соответствующего требования о сохранении. Это исключение решило насущную административную проблему. Но оно, как и следовало ожидать, привело к возникновению более фундаментальной проблемы. Если один из самых значительных проектов общественных работ в истории Америки пришлось исключить из исторической экспертизы, чтобы процесс проверки продолжал функционировать, то структура процесса выходит за рамки его предполагаемого назначения. Национальный закон о сохранении истории (NHPA) требует от федеральных агентств учитывать, как их финансируемые, разрешенные или иным образом поддерживаемые действия влияют на “исторические объекты”. Важно отметить, что закон определяет эту категорию так, чтобы она включала не только объекты, уже внесенные в Национальный реестр, но и любые объекты, имеющие право на включение в него Соответствие требованиям зависит от того, имеет ли объект недвижимости возраст более 50 лет, сохраняет ли он свою физическую целостность и связан ли он со значительным историческим событием, трудовой деятельностью важного человека, отличительными традициями в области дизайна или содержит информацию, важную для нашего понимания истории. Из этих критериев только 50-летний порог является по-настоящему объективным; остальные допускают интерпретацию, что означает, что решительный претендент может включить в обзор раздела 106 практически любую собственность, возраст которой приближается к полувековой. Интересы NIMBY обычно используют эту широту, чтобы блокировать разработку, создавая процедурные препятствия, которые являются дорогостоящими, отнимают много времени и являются предметом судебных разбирательств, а также вносят существенную неопределенность в сроки реализации проекта.
Преодоление 50-летнего порога становится все более сложной задачей, поскольку инфраструктура Америки середины века стареет и становится приемлемой. Строительный бум, начавшийся после «Нового курса», привел к появлению огромного количества автомагистралей, плотин, федеральных зданий и жилого фонда, большая часть которых сейчас перешагивает полувековой рубеж. Средний год постройки, зарегистрированный в Национальном реестре мостов, — 1964, что означает, что среднестатистическому американскому мосту более 60 лет. С каждым годом увеличивается количество объектов недвижимости, которые, по мнению претендентов, требуют пересмотра в соответствии с разделом 106, что расширяет возможности для судебных разбирательств и отсрочек.
В 2021 году Конгресс принял Закон об инвестициях в инфраструктуру и создании рабочих мест (IIJA), чтобы начать борьбу с разрушением инфраструктуры. Медленное внедрение пакета мер стоимостью 1,2 триллиона долларов выявило более глубокую проблему: система охраны исторического наследия, созданная в 1966 году для защиты ряда значимых объектов, превратилась в систему, действие которой в настоящее время распространяется на большую часть инфраструктуры, которую законодательство стремится восстановить. Конгресс санкционировал крупнейшие федеральные инвестиции в инфраструктуру за последнее поколение, но федеральная система контроля за сохранностью природы стала настолько масштабной, что новые расходы на инфраструктуру вызывают соответствующий всплеск пересмотра. Тот факт, что большинству американских дорог, мостов и зданий более 50 лет, означает, что они стареют, а не являются историческими. Для улучшения — или реконструкции — нашей инфраструктуры и жилья потребуется система, которая не требует бесконечного пересмотра технических аспектов. Реформирование NHPA — это шаг в правильном направлении.
Расширяя вселенную того, что считается историческим
Когда Конгресс принял NHPA в 1966 году, это положило конец шестидесятилетней федеральной программе по сохранению памятников истории. Тремя предыдущими законами — Законом о древностях 1906 года, Органическим законом о службе национальных парков 1916 года и Законом об исторических местах 1935 года — был определен небольшой набор явно значимых национальных сокровищ (Меса-Верде, Индепенденс-холл, Монтичелло) для индивидуального обозначения. В 1966 году NHPA заменило эту модель Национальным реестром исторических мест, государственными органами по охране памятников истории (SHPO) и процессом пересмотра по разделу 106, который требовал от федеральных агентств учитывать последствия своих действий для объектов, включенных в Реестр. С тех пор список объектов недвижимости, на которые распространяется действие программы, неуклонно расширялся.
По мере того как все больше объектов недвижимости квалифицируются как исторические, к каждому из них предъявляется все больше процедурных требований. 50-летний порог усугубил это расширение, с каждым годом вовлекая в систему все большее количество объектов недвижимости, что, возможно, казалось управляемым, когда Конгресс писал закон в 1966 году, но функционирует совсем по-другому в условиях застройки, в которой преобладает строительство середины века.
Потенциал и делегирование полномочий
Федеральное финансирование ведомств, проводящих эти проверки, не соответствует объему работы. Ключевая роль SHPO заключается в обследовании, оценке и назначении значимых исторических зданий, мест, сооружений, районов и объектов, имеющих право на включение в Национальный реестр. Количество обращений по разделу 106 SHPO выросло на 42,7% за один год после IIJA, достигнув 177 400 отзывов в 2023 финансовом году. В период с 2020 по 2024 год доля офисов SHPO в фонде охраны памятников истории сократилась с 44% до 32,9%. Рабочая нагрузка возросла, а бюджет на ее выполнение не был предусмотрен. Нагрузка также возросла. Когда в 1966 году Конгресс создал Государственные органы по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов, они должны были консультировать федеральные агентства по соблюдению раздела 106 — федеральное агентство было ответственной стороной, а Федеральная служба по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов предоставляла экспертные знания. Со временем повседневная работа по анализу перешла к сотрудникам SHPO и THPO: определение свойств, оценка последствий, составление заключений. Поправки 1992 года ускорили эту тенденцию, создав ТПО и позволив им выполнять функции ТПО на землях племен. Но объем ассигнований в Фонд охраны памятников истории не поспевает за увеличением числа новых учреждений, от пяти до десяти из которых создаются ежегодно, поэтому доля каждого учреждения в фонде сократилась. Федеральные агентства по-прежнему обладают официальными полномочиями, но подразделения, выполняющие эту работу, недофинансированы по сравнению с объемом работы, которую они выполняют.
Пределы существующих исключений
Растущее бремя проверки не осталось незамеченным. За последние два десятилетия Консультативный совет по сохранению исторических памятников отменил рутинную работу в одном стареющем секторе за другим: автомагистрали, общие мосты, железнодорожные коридоры, федеральные зданияи почти все телекоммуникационныесистемы. Каждое из этих исключений свидетельствует о том, что пересмотр истории проведения обычного технического обслуживания стал неосуществимым, оставляя неизменным процесс пересмотра для крупных строительных проектов, который, естественно, имел бы значительные последствия. Однако эти ограничения слишком малы, чтобы в полной мере отразить масштаб проблемы. Каждое исключение касается только официальных границ проекта, в то время как потенциальные последствия, которые могут повлечь за собой пересмотр, могут распространяться на многие километры в любом направлении. Территория, окружающая эти стареющие компоненты инфраструктуры, также стареет и все чаще может быть включена в Национальный реестр. Для одной из реконструкций транспортной развязки в Рино, финансируемой из федерального бюджета, агентству пришлось оценить более 1400 объектов недвижимости на пути реализации проекта, в том числе более 650 послевоенных домов, возраст которых достиг 50 лет, хотя сама межштатная автомагистраль была освобождена от проверки. Эти отраслевые льготы не включают техническое обслуживание линий электропередачи, трубопроводов и водопроводных сетей. Проложенные в те же послевоенные десятилетия, эти системы в настоящее время преодолевают 50-летний рубеж, как раз в то время, когда они больше всего нуждаются в техническом обслуживании и модернизации, и не имеют льгот для ретроспективного анализа.
Движение вперед
Дополнительные деньги не исправят недостатков в разработке процессов; нам нужно переосмыслить, насколько эти правила помогают сохранить нашу культурную самобытность и насколько они препятствуют усилиям по построению лучшего будущего. Техническое обслуживание и рутинные работы на линиях электропередачи и трубопроводах, которые могут проходить на расстоянии сотен миль и охватывать большие участки ландшафта, должны получить исключение, которого у них нет. Еще лучше то, что единое постоянно действующее правило должно исключать проведение планового технического обслуживания в рамках существующих разрешений на проезд во всех секторах, а не вводить его по одному за раз. Экологическая экспертиза уже рассматривает эту работу как рутинную: один и тот же проект по обслуживанию коридора может претендовать на категорическое исключение в соответствии с NEPA, но при этом по-прежнему подлежит полномасштабной проверке по разделу 106.
Поскольку с каждым годом все больше объектов инфраструктуры приближаются к пороговому значению для пересмотра, Конгрессу следует отказаться от рассмотрения широкого круга объектов послевоенной инфраструктуры и застройки как предположительно подходящих для включения в Национальный реестр. Обычные типы ресурсов, включая автомагистрали, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, инженерные сооружения и стандартную жилую и коммерческую застройку, должны быть признаны неприемлемыми при отсутствии признаков исключительной значимости. Для целей федерального контроля приемлемость должна быть обусловлена не просто ассоциацией с широкими историческими тенденциями, но и доказанным национальным значением или исключительной самобытностью по сравнению с тысячами аналогичных ресурсов, созданных во время послевоенного строительного бума. Штаты по-прежнему будут иметь право признавать и защищать местные ресурсы, имеющие важное значение, посредством своих собственных программ сохранения. Такая реформа позволила бы сохранить охрану действительно важных памятников архитектуры, культурных ресурсов и общественных сооружений, в то же время предотвратив попадание обычной стареющей инфраструктуры в постоянно расширяющуюся систему проверки только потому, что она перешагнула возрастной порог. И это помогло бы гарантировать, что деньги, предназначенные для ремонта устаревающих систем в стране, будут потрачены на ремонт, а не поглощены обзором.