На КС требование о достижении консенсуса между странами перед принятием мер десятилетиями тормозило прогресс в области климата. Эксперты говорят, что есть способ получше.
автор: Джозеф Уинтерс
Когда Кристин Перингер в 2019 году впервые посетила конференцию ООН по климату, она была не в восторге. Будучи профессиональным фасилитатором и членом международной организации Mediators Beyond Borders International, она сказала, что была «потрясена» «отсутствием продуманности в методах проведения встреч». Она описала типичную канитель: сначала делегаты собираются на пленарное заседание, где они могут высказать свою позицию по поводу какого-нибудь черновика текста, подготовленного председателем конференции. Затем они разбиваются на небольшие группы и «просто начинают очень быстро что-то обсуждать», при этом кто-то соглашается, а кто-то возражает — иногда они перебивают друг друга, иногда не могут перевести междометия на неанглийский язык. В последние часы становится ещё хуже, когда делегаты толпятся вокруг одного листа бумаги и вносят правки чернилами.
«Я не знаю, как они вообще что-то придумывают в ходе такого бессистемного процесса», — сказал Перингер. Опыт Перингера типичен для тех, кто участвует в ежегодных переговорах ООН по климату, известных как КС (от англ. Conference of the Parties — «конференция сторон»), которые проводятся уже более 30 лет и направлены на координацию глобальных усилий по борьбе с изменением климата. Эта дисфункция привела к последствиям: с начала 1990-х годов ежегодные выбросы парниковых газов выросли на 40 процентов, несмотря на обязательства по борьбе с изменением климата, принятые в рамках Парижского соглашения, которое само по себе стало результатом КС-21 в 2016 году. Согласно совместному исследовательскому проекту Climate Action Tracker, ни у одной страны на Земле нет обязательств по изменению климата, соответствующих целевому показателю соглашения в 1,5 градуса по Цельсию (2,7 градуса по Фаренгейту); вместо этого обязательства, взятые странами десять лет назад, по прогнозам, приведут к потеплению до 3,1 градуса по Цельсию (5,6 градуса по Фаренгейту).
Многие другие наблюдатели называют конференции «бессмысленными», «хаосом» и «цирком», и каждый год звучат призывы к реформам. Они могут быть самыми разными: от запрета лоббистам ископаемого топлива участвовать в переговорах до ограничения возможностей для «зелёного камуфляжа». Однако выделяется одна банальная процедурная проблема: голосование. Из-за согласованных действий нефтедобывающих стран, таких как Саудовская Аравия, участники Рамочной конвенции ООН об изменении климата, или РКИК ООН, — договора, с которого начались ежегодные переговоры в рамках КС, — не могут голосовать по спорным вопросам. Вместо этого им приходится добиваться консенсуса, что даёт каждой стране фактическое право вето на предложения, которые ей не нравятся. Экологические организации называют это «ядовитой пилюлей», которая десятилетиями подрывала прогресс в области климата. Многие пытаются помешать тому, чтобы это запятнало другие международные соглашения по охране окружающей среды, например, договор ООН о пластике.
Теперь, когда COP30 в Белене, Бразилия, стартовала, снова поднимается вопрос: должны ли участники переговоров иметь право голоса? Мадс Кристенсен, исполнительный директор Greenpeace International, написал в сентябре, что отсутствие права голоса было «причиной паралича» COP: конференции должны «двигаться вперёд, опираясь на науку, справедливость и голосование большинством, чтобы обеспечить прогресс», — сказал он. Кристиана Фигерес, одна из авторов Парижского соглашения, выдвинула аналогичное предложение в августе. Но неясно, возможно ли это и в какой степени это действительно решит проблемы, связанные с климатическим соглашением. То, что РКИК ООН не предусматривает голосования, необычно. Большинство органов ООН, включая Генеральную Ассамблею, Совет Безопасности и Экономический и Социальный Совет, допускают голосование по крайней мере в некоторых случаях. То же самое можно сказать о нескольких других природоохранных договорах ООН, таких как Стокгольмская конвенция.
Разница с РКИК ООН заключается в том, что нефтедобывающие страны заблокировали принятие «правил процедуры» соглашения ещё в 1991 году — той части договора, в которой изложены протоколы принятия решений. Саудовская Аравия, Кувейт и их союзники возражали против банального положения, позволяющего голосовать большинством в две трети голосов в качестве «крайней меры», когда все усилия по достижению консенсуса исчерпаны. По совету американских групп, отрицающих изменение климата, они настаивали на том, чтобы решения по договору принимались только на основе консенсуса. С тех пор правила процедуры применялись на ежегодных конференциях по климату лишь в предварительном порядке, а текст о голосовании был заключён в скобки, чтобы указать, что он не был согласован и, следовательно, не может быть использован. Формальное принятие правил процедуры, допускающих голосование, по иронии судьбы, потребовало бы консенсуса в соответствии с правилами Организации Объединённых Наций. По словам Джоанны Депледж, научного сотрудника Центра управления окружающей средой, энергетикой и природными ресурсами Кембриджского университета, «принятие регламента» в настоящее время является самым давним нерешённым вопросом в повестке дня КС. «Я бы сказал, что климатический режим стал своего рода рутиной», — сказал Депледж.
У консенсуса есть свои преимущества. Учет мнений всех стран повышает легитимность решений и увеличивает вероятность того, что они будут соблюдаться и исполняться. Парижское соглашение, несмотря на все его недостатки, получило такую высокую поддержку благодаря десятилетию переговоров, в ходе которых делегаты добивались общеприемлемого результата. Но это преимущества процесса достижения консенсуса , а не самого консенсуса. Большинство договоров ООН, даже тех, где предусмотрено голосование, признают это и призывают страны всегда добиваться максимально широкого согласия, прежде чем выносить вопрос на голосование.
«Консенсус работает только потому, что существует угроза голосования», — сказала Мелисса Блю Скай, старший юрист некоммерческого Центра международного экологического права.
Базельская конвенция, например, успешно сократила объёмы международной торговли опасными отходами, такими как выброшенная электроника, в основном путём достижения консенсуса. То же самое можно сказать о Стокгольмской конвенции, которая редко предполагает голосование, но всё же смогла поэтапно отказаться от ряда токсичных пестицидов. К другим договорам, которые допускают голосование, но редко его используют, относятся Минаматская конвенция 2013 года, направленная на защиту людей и окружающей среды от воздействия ртути, и Монреальский протокол 1987 года по предотвращению разрушения озонового слоя, который не предусматривал голосования до 2016 года. Однако, когда разногласия становятся непримиримыми, голосование позволяет двигаться дальше, как это продемонстрировала в начале этого года Международная морская организация. Более 60 стран проголосовали за утверждение новой цели по сокращению выбросов парниковых газов в судоходной отрасли, несмотря на возражения 16 стран и воздержание 24 стран. (Однако голосование за официальное принятие правил было отложено ещё на год из-за вмешательства администрации Трампа, которая выступает против них.)
Делегаты Конференции ООН по изменению климата понимают, в какую неприятную ситуацию они попали. Страны, которые не хотят проводить жёсткую климатическую политику, — в основном те, где развит сектор ископаемого топлива, — видят огромное преимущество в консенсусе. Поскольку их устраивает статус-кво, они могут просто отказаться идти на компромисс по ключевым «красным линиям» и ждать, пока остальной мир пойдёт на компромисс. Бывший президент Мальдивских островов хорошо сформулировал эту мысль во время 17-й Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата в 2011 году, когда сказал, что «две стороны приходят к соглашению, а третья заявляет, что не согласна, и тем самым снижает амбиции остальных». Он назвал переговорный процесс «глупым, бесполезным и бесконечным».
Дипломат из Бангладеш выразил аналогичную точку зрения во время COP27 в 2022 году: консенсус приводил к «наименьшему общему знаменателю» результатов, и любое решение, принятое на этой основе, было бы «настолько слабым и неэффективным, что не смогло бы даже приблизиться к решению сегодняшних проблем».
Были предприняты некоторые попытки реформ. Во время КС17 в 2011 году Мексика и Папуа-Новая Гвинея представили творческое предложение о внесении поправок в РКИК ООН, а не в ее правила процедуры. Это обошло бы необходимость достижения консенсуса; изменения в РКИКООН могут быть внесены большинством в три четверти голосов. Но эта идея так и не получила достаточной поддержки для продвижения вперед, и она осталась в предварительных повестках дня последующих конференций. На другой конференции, в 2013 году, из-за процедурного вопроса Россия потребовала провести юридическую экспертизу процессов принятия решений в РКИК ООН. Этот вопрос был включён в повестку дня КС-19 и мог стать возможностью для обсуждения правил голосования, но он так и не был поднят.
Депледж из Кембриджского университета считает, что предложение Мексики и Папуа — Новой Гвинеи или другое подобное предложение — это наиболее вероятный путь к голосованию на КС. По её словам, принять регламент в его нынешнем виде будет «практически невозможно». Ранее в этом году она написала статью, в которой предложила, чтобы новые правила голосования требовали супербольшинства или двойного большинства развитых и развивающихся стран. «У нас должны быть правила голосования, и они должны применяться как можно чаще», — сказала она. Однако она скептически относится к тому, что этого будет достаточно, чтобы изменить траекторию глобальных действий по борьбе с изменением климата. Недостаточное количество голосов «не является главной причиной того, что мы не добиваемся таких результатов, каких могли бы». Депледж добавил, что вопрос о голосовании вряд ли будет поднят в Белене из-за геополитических проблем — нападок президента Дональда Трампа на международные институты, войны в секторе Газа и на Украине — и связанных с этим вопросов о будущем самой международной климатической дипломатии.
Эксперты, с которыми побеседовал Grist, затруднились предсказать, как бы изменились прошлые переговоры по климату, если бы участники могли голосовать. Но можно представить себе более жёсткие формулировки о «поэтапном отказе» от ископаемого топлива, а не о «поэтапном сокращении», или более строгие требования к богатым странам о предоставлении денег и других ресурсов бедным странам, которые мало повлияли на глобальное потепление, но больше всего страдают от его последствий. В дальнейшем COP30 и другие конференции могут привести к принятию более строгих коллективных обязательств по сокращению выбросов, даже если они не имеют обязательной юридической силы и в основном служат для «установления норм» в обществе.
Перингер, профессиональный фасилитатор, считает, что вместо того, чтобы пытаться ввести правила голосования, на будущих конференциях по климату следует по-новому интерпретировать консенсус. Вместо того чтобы отождествлять консенсус с единогласием, то есть с восторженным, утвердительным согласием всех сторон, можно было бы сказать, что консенсус означает, что каждая страна может просто «жить с» принятым решением. «Вы блокируете консенсус только в том случае, если действительно считаете, что это вредит всему процессу или противоречит вашим ценностям», — сказала она.
В научной статье, посвящённой этой идее, Перингер в 2023 году предположил, что координаторы КС должны играть более активную роль в определении момента достижения консенсуса, а затем просить страны, которые не согласны с решением, «отойти в сторону» в интересах всей группы. В рамках переговоров по климату уже есть прецеденты такого подхода, в частности на КС-16 в 2010 году. Чтобы принять пакет решений под названием «Канкунские соглашения», тогдашний председатель КС Патрисия Эспиноса отклонила возражение, поступившее в последнюю минуту от Боливии, заявив, что «консенсус не означает, что одна страна имеет право вето и может помешать 193 другим странам двигаться вперёд».Кон ечно, для такого рода действий нужен опытный и уверенный в себе координатор, а многие из недавних председателей КС не продемонстрировали лидерских качеств. Кроме того, эта тактика вряд ли сработает, если большая группа стран будет блокировать достижение консенсуса.
Один из рисков, связанных с отказом от модели принятия решений на основе консенсуса, заключается в том, что страны могут почувствовать себя отчуждёнными от РКИК ООН или Парижского соглашения. Если их мнение не будет учтено при принятии важного решения, они могут просто отказаться от участия и выйти из соглашения. Это, очевидно, повлияет на эффективность договора, поскольку страны, которые с наибольшей вероятностью выйдут из него, больше всего заинтересованы в продолжении использования нефти, газа и угля. Но, по мнению Эрики Леннон, старшего юриста Центра международного экологического права, риски могут быть оправданными. По её словам, нефтедобывающие страны уже не участвуют в процессе добросовестно, а другие государства снижают свои амбиции, чтобы приспособиться к их тактике проволочек. Она и Blue Sky заявили, что готовы сотрудничать с небольшими коалициями стран, которые ставят перед собой более амбициозные цели по поэтапному отказу от продуктов из ископаемого топлива и используют торговую политику для влияния на другие государства, которые отказываются присоединяться. Такой подход всё чаще используется в контексте договора ООН о пластике, в котором также отсутствует механизм голосования и который, как и в случае с нефтеориентированными государствами, страдает от тактики проволочек.
По крайней мере, ещё один международный договор, Оттавский договор, развивался по такому же сценарию. После неудачных попыток ООН договориться о запрете наземных мин Канада в конце 1990-х запустила собственный процесс по выработке соглашения. Сейчас Оттавский договор подписали более 160 стран, некоторые из них недавно вышли из него. «Можно сказать, что мы хотим, чтобы все были на одной стороне, — сказал Леннон, имея в виду глобальные переговоры по климату. — Но на самом деле мы видим лишь замедление прогресса… и последствия этого измеряются жизнями людей, их средствами к существованию и разрушением целых стран».
источник: https://grist.org/cop30/un-climate-treaty-voting-by-consensus/